联准会巴爾演講談穩定幣:代幣化存款應融入生態系統

來源:联准会官網,編譯:金色財經

美國當地時間周四,聯準會理事巴爾(Michael S. Barr)在2025年華盛頓特區金融科技周活動上發表主題爲“探索新支付技術的可能性與風險”的演講,就金融支付創新、穩定幣和消費者保護等話題分享了自己的觀點。他在演講中表示,需要制定更爲具體的監管措施來保障穩定幣的安全運行。巴爾說:“要讓穩定幣充分發揮潛力,還需進一步建立防護機制,以保護家庭、企業以及整個金融體系的安全。”

巴爾對今年早些時候通過的《Genius法案》表示歡迎。該法案確立了穩定幣的監管框架,包括支持其發行所需的資產類型。但他同時指出,監管機構仍需彌補法律漏洞,以增強市場對穩定幣的信心,並防止企業和消費者因“擠兌”或其他不穩定事件受到衝擊。《Genius法案》規定,穩定幣必須以高流動性資產(如美國國債)爲支撐。

巴爾是現任聯準會理事之一,擔任過联准会監管副主席,屬於民主黨陣營資深大佬,曾在奧巴馬政府財政部工作。作爲联准会資深官員,巴爾具有很大的影響力,他的表態一定程度上也反映了联准会對穩定幣和加密貨幣的監管政策態度

以下是巴爾演講全文

感謝你們今天給我這次機會與你們交談。

支付創新正在加速。穩定幣、人工智能 (AI)、實時支付以及更豐富的支付元數據在支付的成本、速度和功能方面帶來了顯著的改進。更強大的支付功能可以幫助金融機構和企業以更低的成本更高效地管理流動性。這也意味着人們能夠更及時地收到工資,並更有效地管理支付。支付創新對於低收入人羣尤其重要,因爲他們往往無法獲得金融體系的充分服務,也缺乏財務緩衝。

今天我的發言主要集中在穩定幣的利弊上。國會最近通過了一項立法,爲穩定幣發行方提供了一些明確的指導,使其能夠融入監管框架。雖然政府在規則制定過程中還有很多細節工作要做,但這種確定性的增強可能會促使穩定幣及相關產品和服務更快地發展,從而惠及企業和家庭。

穩定幣的潛在優勢

我先從穩定幣的一些潛在優勢開始。其主要優勢來自於帳本本身,它可以在全球範圍內運行,並將功能性和條件性直接編碼到資產和交易中。此功能解鎖了一系列新的金融應用場景。而在過去,由於交易需要更新分散在各個金融機構的多個帳本,這些場景是不切實際的。

穩定幣的全球性本質對其在支付系統中摩擦較大的部分(例如跨境支付)的實用性至關重要。其中一些摩擦是必要且重要的,例如與遵守洗錢和恐怖主義融資相關法律法規有關的摩擦。但消除或減輕其他摩擦可能會降低成本並促進更高效的交易。

雖然目前穩定幣主要用於促進加密貨幣交易活動,其次是在某些外國司法管轄區作爲以美元計價的價值儲存手段,但我想提供一些例子,說明穩定幣可能在跨境支付中發揮附加功能。

匯款

穩定幣可用於降低匯款成本,因爲向國內支付系統不太發達的司法管轄區匯款的成本往往更高。幾年前,穩定幣降低成本的能力有限,因爲將資金轉換爲穩定幣以及再轉換爲當地貨幣時會產生相當大的費用。然而,一些地區的穩定幣受理網路已經出現,這有助於降低這些費用,並爲那些無力承擔這些費用的人們提供降低成本、提高匯款速度的潛力。

貿易融資

穩定幣還有能夠通過智能合約,提高全球貿易和貿易融資中固有的文書工作和流程的處理速度。在這些應用中,數字原生支付方式有望簡化金融機構、航運公司、海關倉庫與貿易公司之間的追蹤和驗證流程。小型企業可能會獲得更低的成本和更大的準入門檻。

跨國公司的現金管理

對於在全球各地擁有分支機構的大型企業來說,穩定幣可能有助於其資金管理。穩定幣承諾提供近乎實時的全球支付,幫助跨國公司在其關聯實體之間高效地管理現金,同時仍通過不同國家的本地內部實體進行支付,從而降低成本並提高流動性。

實現新支付技術潛在效益面臨的風險

我僅列舉了穩定幣可能爲家庭和企業帶來的部分益處。持續的技術投入還可以支持遵守重要的法律限制,防止金融系統被用於不法目的。這種投入將是支持穩定幣實現其潛在效益的關鍵領域。首先,我想談談洗錢和恐怖主義融資問題。

技術中在支持反洗錢合規方面的潛力

穩定幣的一個獨特之處是它們作爲不記名票據的角色,類似於老式的旅行支票,但主要在全球無需許可的網路上運行,其中可能包含大量心懷不軌的用戶。這給防止洗錢和恐怖主義融資帶來了特殊的挑戰,因爲不法分子可以在可能沒有客戶身分識別要求的二級市場購買穩定幣。美國高度重視確保所有金融機構遵守旨在防止犯罪分子和恐怖分子利用我們金融體系的規則。金融公司,尤其是銀行,如果在反洗錢合規方面走捷徑,遲早會爲此付出代價。

遵守《銀行保密法》和反洗錢要求可能非常耗費數據且成本高昂,需要大量人員來識別處理或解決被標記的問題。只有受信任節點執行“KYC”工作的許可網路可以降低風險。此外,謹慎使用新技術可以減少合法支付的摩擦,並加快識別問題支付的速度。人工智能可能非常適合標記與典型模式不同的異常支付,從而可能減少誤報和不必要的申報數量。如果支付流程中包含更多數據元素,或許也能提高支付的可解釋性,例如最近在Fedwire上實施的ISO 20022標準。還有一些技術可以幫助穩定幣合規,例如在符合客戶身分識別計劃 (CIP) 要求的錢包中使用可信身分代幣,以及凍結問題錢包中穩定幣的智能合約。這套工具還可以用於預防其他類型的犯罪,例如欺詐。

私人貨幣創造的坎坷歷史

第二個關鍵領域是金融穩定。讓我先回顧一下,解釋一下我爲什麼關注穩定幣的金融穩定風險。之所以要謹慎,是因爲私人貨幣創設的歷史漫長且充滿痛苦,而且缺乏足夠的保障措施。

私人貨幣的脆弱性源於其產生方式。金融機構向公衆發行可按面值隨時贖回的流動性負債,但在面臨擠兌動態和市場壓力時,發行方有可能最終無法及時按面值變現資產。期限和流動性轉換可以滿足公衆對類貨幣資產的需求,並支持實體經濟的信貸供應,從而帶來社會效益。然而爲了使這種社會效益持久,期限轉換必然需要有應對擠兌風險的保障措施。

回顧私人貨幣長期存在的擠兌歷史,有助於我們了解擠兌是如何發生的,以及擠兌發生時的風險。例如,在19世紀所謂的自由銀行時代,美國存在銀行券形式的相互競爭的私人貨幣。這些銀行券的價值與發行銀行的信譽、所在地和可信度掛鉤,盡管其中一些銀行券由州政府發行的債券以及其他優質資產支持。雖然有這些保障措施,但支撐銀行券的擔保質量仍存在疑問,其交易價格往往低於票面價值。當時,人們對發行銀行或各州自身健康狀況的擔憂,導致銀行擠兌事件頻發,並在許多情況下引發了大範圍的金融恐慌。隨着時間的推移,該體系的穩定性得到了提升,例如通過法律變革,實際要求鈔票只能由美國政府債券作爲擔保。然而,銀行擠兌事件仍時有發生,直到1907年金融大恐慌爆發。這場恐慌的顯著特徵是信托公司擠兌的發生,這些公司提供的存款產品所支持的資產流動性低於當時銀行持有的資產。這一事件導致了美國聯邦儲備系統的建立。

歷史實例表明,發行可按面值贖回但由債權人可能存疑的資產(即使是高質量資產)支持的流動性負債,會使私人貨幣面臨擠兌風險。即使在更現代的時期,也出現過同樣的情況。最顯著的例子是2008年9月16日,即雷曼兄弟破產後的第二天,儲備主基金跌破面值,因爲支持該基金的資產受到質疑。2020年3月新冠疫情爆發初期,貨幣市場基金也面臨壓力,當時機構優質基金在兩周內遭遇約30%的資產外流。

這些經歷表明,私人貨幣類資產容易受到擠兌影響,而且這種擠兌不僅會威脅金融部門,還會威脅到更廣泛的經濟領域。

不受監管的穩定幣市場存在的問題

近期,幾乎不受監管的穩定幣市場也經歷了擠兌現象。人們購買所謂的“穩定幣”時,可能會合理地認爲可以隨時按面值贖回,但目前不受監管的穩定幣大多由非現金儲備資產支持,這可能使其容易受到衝擊,尤其是在壓力條件下。穩定幣的三個關鍵特徵——按需贖回、按面值贖回以及由非現金資產支持——使得穩定幣容易受到類似於脆弱銀行或貨幣市場基金的擠兌。

由於穩定幣沒有存款保險支持,發行方也無法獲得央行流動性支持,因此其儲備資產的質量和流動性對其長期生存能力至關重要。同時,穩定幣發行方傳統上會從投資儲備資產中獲得利潤,因此他們有很強的動機通過盡可能擴大風險範圍來實現儲備資產回報最大化。在市場繁榮時期,放寬可接受的儲備資產範圍可以增加利潤,但在不可避免的市場壓力時期,這會危及信心。在低利率環境下,追求收益的動機可能會增強。只有在各種情況下,包括市場壓力時期(這可能會給原本流動性良好的政府債券價值帶來壓力)以及發行方或其相關實體面臨壓力時期,穩定幣都能可靠且及時地按面值贖回,穩定幣才能保持穩定。

新法律框架下允許的穩定幣儲備資產

爲了解決這些不受監管的穩定幣市場中的漏洞,國會通過了兩黨共同支持的《GENIUS法案》。該法案的主要目的是降低擠兌風險,將允許的儲備資產限制在一份高流動性資產的詳細清單內。在穩定幣儲備資產高度多樣化的領域,這是一個重大的進步。對儲備資產的嚴格管控,加上監管、資本和流動性要求以及其他措施,可以增強穩定幣的穩定性,並使其成爲長期更可行的支付工具。

但能否成功實現這些目標,取決於監管實施的細節。《GENIUS法案》提供了一個有益的法定框架,但聯邦銀行機構和各州需要協調並制定一套全面的規則,以填補重要的空白,並確保建立強有力的保障措施來保護穩定幣用戶,並降低金融體系面臨的更廣泛風險。監管機構在實施該法案方面還有很多工作要做,我將概述幾個需要密切關注的領域。

例如,一些支持穩定幣的儲備資產並非能夠免受壓力的影響。可接受的儲備資產包括無保險存款,而這些存款是2023年3月銀行業壓力期間的一個關鍵風險因素。雖然《GENIUS法案》允許監管機構限制無保險存款在儲備資產中的集中度,但這些規則如何制定至關重要。

此外,就隔夜回購而言,該法案允許將外國政府授權或採用的任何交易媒介作爲儲備資產持有——這一類別可能包括具有潛在波動性的資產。例如,直到最近,薩爾瓦多仍將比特幣視爲法定貨幣,並且仍然明確允許在自願基礎上使用比特幣進行交易。因此發行方可能會辯稱,比特幣回購可以作爲穩定幣的合格儲備資產。如果發行方或交易對手方承受壓力,或者比特幣價值大幅下跌,穩定幣發行方可能會被迫持有已貶值的比特幣,這可能會危及穩定幣負債的一比一擔保。應盡可能制定法規,以消除或降低此類風險。

除了某些獲準儲備資產的潛在漏洞外,《GENIUS法案》的其他方面也可能引發風險,除非對其進行嚴格監管。該法案允許四個聯邦機構以及各州和地區的機構擔任穩定幣發行方的主要監管機構。因此,盡管該法案中的控制措施旨在確保框架基本相似,但適用於獲準發行方的監管框架可能存在很大的差異性。由此產生的各種特許選擇方案,除非謹慎管理,否則可能會誘發監管套利。

例如,該法案允許聯邦和州監管機構授權穩定幣發行方從事除穩定幣發行之外的廣泛“數字資產服務提供商”和“附帶”活動,包括可能充當加密資產交易所或經紀自營商。發行方可能會試圖擴大這些活動的限制。事實上,發行方可能會辯稱,只要他們做出相關聲明並進行適當的會計核算,該法案就允許他們開展FTX所從事的所有活動。除非州和聯邦機構進行謹慎協調,否則這可能會導致一些州或聯邦監管機構允許一系列可能使穩定幣發行方面臨更大風險的活動。

如果穩定幣發行方是銀行的子公司或附屬機構,那麼潛在的廣泛允許活動範圍可能會引起更大的擔憂。在這種情況下,擴大業務活動的風險可能會對整個銀行組織和銀行體系產生更廣泛的影響。這些風險尤其高,因爲《GENIUS法案》將銀行組織內的穩定幣發行方排除在銀行和銀行控股公司合並資本要求之外——即使他們開展的廣泛活動所帶來的風險大於且不同於穩定幣發行的風險。穩定幣發行方僅需遵守該法案規定的資本要求,而該要求最終可能過於狹窄,無法覆蓋擴大活動範圍帶來的風險。因此,適當的資本要求是聯邦和州監管機構之間協調的另一個關鍵領域——並且可以通過《GENIUS 法案》的框架來評估州要求是否與聯邦要求“基本相似”。

與此相關的是,該法案允許穩定幣發行方(包括那些可能開展更廣泛活動的發行方)獲得監管機構的特許,成爲無保險的國家或州特許信托銀行。此項授權以及監管機構的相關決定可能會導致信托銀行從事更廣泛的非信托、非托管的自營性質業務。我們不應忘記1907年金融恐慌中慘痛的教訓——對於從事類似銀行業務的信托特許實體,如果監管框架過於寬松,可能會爲監管套利創造機會,並加劇金融體系的脆弱性。總體而言,這些以及其他方面的缺陷可能會對穩定幣發行方的安全性和穩健性產生影響。

消費者保護問題

該法案在消費者保護方面也存在漏洞。例如,該法案並不適用於所有通常被稱爲“穩定幣”的金融工具,並且某些以美元計價的代幣化產品可以繼續提供和銷售,而無需遵守該法案下的監管框架約束。這可能會造成混亂,並可能導致消費者依賴他們認爲受到監管但實際上並沒有任何審慎保護措施的支付工具。爲了降低這種風險,聯邦和州監管機構應共同努力,防止出現虛假陳述,包括利用其禁止不公平和欺騙性行爲和做法的權力。

該法案還缺乏足夠的保護措施來防止類似銀行類活動與商業活動混合,這可能導致經濟集中度增加並造成競爭扭曲——從而可能損害消費者的利益。最後,該法案沒有爲消費者提供適用於傳統支付工具的欺詐保護——包括對未經授權的轉帳的保護。

支付技術的替代性應用:代幣化存款

我已經詳細討論了穩定幣的潛在優勢,只有當穩定幣能夠在各種條件下可靠地按面值贖回時才能實現。重要的是,支持穩定幣的技術也可以用於其他產品,例如代幣化存款。

代幣化存款的優勢在於,它們屬於經過長期檢驗的監管框架的一部分。銀行面臨着與其規模和復雜程度成正比的嚴格監管制度。這種監管與存款保險相結合,確保持有的、與大多數零售用途相關的存款能夠按面值按需提取。處置機制有序,這增強了人們對這些工具在各種情況下的穩定性的信心,並降低了危機蔓延的可能性。此外,銀行可以隨時使用貼現窗口,在各種市場條件下,包括最嚴峻的情況下,它們可以隨時以預先設定的利率將資產負債表上的資產變現。我不想說這個系統完美無缺——它肯定不是——但它比我們迄今爲止爲穩定幣開發的系統要穩健得多。因此,市場參與者和監管機構都應該考慮如何將代幣化存款融入這個生態系統。

正如我一開始所說,穩定幣有潛力提高支付系統的效率,尤其是在跨境應用方面。爲了充分發揮穩定幣的潛力,還需要進一步努力,建立保護家庭、企業以及整個金融體系的保障措施。雖然《GENIUS法案》在創建穩定幣框架方面取得了重要進展,但很大程度上取決於聯邦和州監管機構如何實施該框架。如果監管框架能夠提供強有力的保障措施和消費者保護,那麼穩定幣作爲支付工具所代表的創新,以及由此產生的支付領域競爭,都將有助於促進支付系統的改進,從而造福家庭和企業。

謝謝大家!

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